Gemeentelijke herindeling: Een beschouwing over de verbinding tussen Organisatie en mens

Gemeentelijke herindeling: Een beschouwing over de verbinding tussen Organisatie en mens
drs. F.H. Hartog: als lid van de projectgroep Herindeling en MT was hij van 2012 tot 2015 betrokken bij het herindelingsproces van de gemeente Spijkenisse en Bernisse tot de gemeente Nissewaard (85.000 inwoners). Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.

Motieven herindeling binnen het huidige transitietijdperk

Het aspect herindeling binnen het openbaar bestuur is al een groot aantal jaren onderwerp van discussie. Begin jaren twintig van de vorige eeuw telde ons land zo’n 1.100 gemeenten. Begin van deze eeuw was het aantal gedaald tot bijna 500. Anno 2015 telt Nederland 393 gemeenten. Vooral in de periode van 1997 tot heden daalde het aantal gemeenten fors.
Het behouden van de bestuurskracht vormt een belangrijke pijler en motivering om een proces tot herindeling in te zetten. Bij bestuurskracht staan, in navolging van Derksen en Toonen, de aspecten (behoud van) kwaliteit, (verminderen van) kwetsbaarheid, kosten(efficiency) en (behoud van) democratische legitimiteit centraal. Hoewel in het huidig Regeerakkoord is ingezet op de discussie omtrent  gewenste grootte van gemeenten en het aantal provincies, is de politieke druk vanuit Den Haag niet (meer) de voornaamste reden. De inzet van decentralisaties aan de ene kant en een toenemende aandacht voor het behoud en zo mogelijk verhogen van kwaliteit van de dienstverlening en bestuurskracht aan de andere kant, lijken een belangrijke aanjager om te komen tot herindelingen. Als gevolg van de implementatie van de decentralisaties zal het vraagstuk de komende jaren meer op de bestuurlijke agenda staan[1].
Naast politiek-bestuurlijke motieven heeft de schaalvergroting binnen het lokaal openbaar bestuur ook te maken met de aspecten die verband houden met het (economische) tijdperk waarin wij ons thans bevinden. In de afgelopen jaren is door wetenschappers veelvuldig aangehaald dat de periode 2008 tot 2020 gezien kan worden als een transitie van een periode van een (traditionele) groei-economie naar een economische periode waarin duurzaamheid, innovatie, samen redzaamheid, digitalisering en horizontalisering centrale aspecten vormen. Deze zoektocht naar een nieuwe balans heeft ook invloed op hoe wij als mensen daarin opereren.
Zie in dit verband het rapport van de WRR, “Naar een lerende Economie” (WRR-rapport 90, oktober 2013), waarin naast de constatering dat we in Nederland nog een hele weg te gaan hebben, ook aspecten als sociale innovatie en investeren in de mens centraal staan. Over dit laatste volgt in dit artikel een beschouwing in een verbinding tussen Herindeling: Organisatie en Mens.

Herindelingen

Een formele start van een (vrijwillige) herindeling vormt een advies van de betrokken gemeenteraden aan het college van gedeputeerden staten van de betrokken provincie. In dit advies wordt een motivering gegeven omtrent de bestuurlijke overweging en bestuurskracht, het proces, de maatschappelijke relevantie (draagvlak), regionale verhoudingen en financiën (duurzame huishouding). Dit advies met de bijbehorende bijlagen als bedoeld in de Wet Ahri[2] is onderwerp van de wet zoals deze door de 2e en 1e Kamer moet worden vastgesteld voordat een fusie een feit kan zijn. In de tussentijd worden voorbereidingen getroffen om het fusieproces te begeleiden. Immers: twee of meer organisaties zullen binnen afzienbare tijd als één zijn omgevormd met alle daarbij behorende wettelijke bepalingen en vereisten. In het voorbereidingsproces wordt aandacht besteed aan het harmoniseren van allerlei beleidskaders, bestuurlijke inrichting, financiën, maar ook wat wil de nieuwe organisatie zijn, welke strategie moet worden gevolgd en hoe ziet de nieuwe organisatie eruit, met welke cultuur en welke competenties zijn daarbij nodig?
Het is verstandig om bij de start overeenstemming te bereiken over een missie en een visie en een strategisch kader waarbinnen de nieuwe organisatie gaat opereren. De missie geeft immers aan waar de nieuwe gemeente voor staat, het bestaansrecht en de normen en waarden. In de visie wordt de ambitie weergegeven en geeft voeding hoe bijvoorbeeld de normen en waarden vanuit de missie moeten worden vertaald naar strategische doelen die vervolgens worden uitgewerkt in (als we naar een gemeente kijken) een bestuursfilosofie, een bedrijfsfilosofie en een dienstverleningsconcept. Afhankelijk van de gekozen richting kunnen we de gewenste kennis, kunde en gedrag vertalen in bijbehorende competenties.

Verbinding tussen organisatie en mens

Hierbij komen we aan op het punt hoe mensen als entiteit en persoon in bijvoorbeeld een herindelingsproces staan. Maar dit kan net zo goed gelden voor een veranderingsproces of reorganisatie. Een aantal aspecten is van belang: Formeel en informeel versus organisatie en individu.
Als we kijken naar de formele versus informele aspecten dan is het van belang dat de formele aspecten in het verlengde liggen van de missie en visie: welke structuur, regels, procedures, taakverdeling, rollen en verantwoordelijkheden, mandaat- en delegatieregels, enz. gelden er. Als we kijken naar de informele aspecten dan hebben we het over macht, behoeften, emoties, informele leiderschap, loyaliteit en ongeschreven regels. Juist bij een reorganisatie is het van belang hier oog voor te hebben en te beïnvloeden. Dit is niet alleen te vatten in overleggen met bijvoorbeeld een Georganiseerd Overleg, maar meer in een structurele wijze van en aandacht voor communicatie. En weet dat het zogenaamde “Wandelgangen Informatie Systeem- WIS”, altijd krachtiger is dan welk formeel informatiemedium dan ook. Het regelmatig en op eenduidige wijze houden van voorlichtingsbijeenkomsten is een middel om te zorgen dat er een eenduidige lijn in de informatiestroom blijft bestaan.
De verbinding tussen organisatie versus individu, in combinatie met formeel en informeel is er één die vaak wordt veronachtzaamt. Vanuit de vaststelling van een gewenste bestuursstijl, bedrijfsvoeringaspecten en dienstverlening, is de formele omschrijving te maken. De vertaling naar het individu wordt lastiger. Natuurlijk kunnen we dat in formele competenties bepalen en omschrijven. Maar de uitwerking naar de praktijk blijkt vaak weerbarstiger te zijn. Het is immers de cultuur die (uiteindelijk) bepaalt hoe een organisatie in de praktijk opereert. En een verandering van een cultuur duurt jaren: mensen willen best veranderen, maar niet veranderd worden.
Dit vereist een zorgvuldig traject, het zorgvuldig verbindingen leggen om uiteindelijk te zorgen dat de brug tussen organisatie en individu stevig genoeg is om de spreekwoordelijke tand des tijds te doorstaan. Wat is daarvoor nodig?
Als we als nieuwe gemeente vanuit de missie en visie bijvoorbeeld vinden dat “netwerken” belangrijk zijn voor het bestaan, dan is de vraag: “hoe borgen we dat uiteindelijk in de cultuur en werkwijze?”. Een antwoord is even eenvoudig als complex. Eenvoudig omdat we ons richten op een beperkt aantal variabelen. Complex omdat de onderlinge verbanden wel in ogenschouw moeten blijven worden gehouden. Maar: Als we overeenstemming hebben welke aspecten bijdragen aan de totstandkoming van netwerken; Als we de koers van de organisatie hebben bepaald; Als we weten waar en welke ontwikkelingsmotieven medewerkers hebben; Dan kunnen we gaan bouwen aan een verbinding tussen organisatie en mens.
Belangrijk is daarbij de werking van netwerken te borgen in de onderlinge samenwerkingsverbanden. Een netwerk aansturen helpt niet als we dit via de verticale sturingsstructuren doen. Sturing langs deze weg, werkt vaak averechts. Sturing via horizontale programmering is daarbij van essentieel belang. Methoden als bijvoorbeeld Insights zijn daarbij een prima hulpmiddel, maar ook andere methoden kunnen daarbij worden ingezet.
Verder is het zaak om bij het uitbouwen van de gewenste normen en waarden oog te houden vanuit welk maatschappelijk en economische context de koers wordt gevaren. Zoals hierboven is aangehaald, bevinden we ons in een transitietijdperk dat van invloed is op hoe de organisatie zich moet ontwikkelen. Succesvol sturing geven aan dat proces slaagt alleen als we op de juiste manier, rekening houdend met de elementen die een nieuw maatschappelijk en economische context vragen, een verbinding weten te leggen tussen organisatie(ontwikkeling) en persoonlijke ontwikkelingen.

Balans tussen organisatie en mens duurt het langst

Tot slot is na een feitelijke herindeling of reorganisatie de verbinding tussen mens en organisatie een element dat het langst nodig heeft om weer in balans te komen. Feitelijke harmonisatie van beleid en kaders is vaak binnen een jaar na de herindeling geregeld. Het cultuuraspect duurt soms jaren. En daarna is het niet af.

 


[1] Hoewel in een aantal gevallen de discussie omtrent verdergaande samenwerkingsverbanden in  de plaats treden van de discussie omtrent herindeling, ligt de nadruk in dit artikel op herindelingen.
[2] Wet Algemene Regels Herindeling (24 oktober 1984). Zie ook het (nieuwe) beleidskader gemeentelijke herindeling, 28 mei 2013.